國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國發〔2014〕43號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

（二）基本原則。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

規范管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

（二）建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（四）加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

（一）對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

（二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

（三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

（一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。

（二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

（三）嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

（二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

（三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目后續融資

（一）抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

（三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

（四）確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

七、加強組織領導

各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防范風險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

國務院

2014年9月21日

財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知

財金[2014]76號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發展的制度體系，現就有關問題通知如下：

一、充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

（一）推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。

二、積極穩妥做好項目示范工作

當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。

（一）開展項目示范。地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。

（二）確定示范項目范圍。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

（三）加強示范項目指導。財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，為地方財政部門提供全方位的業務指導和技術支撐。

（四）完善項目支持政策。財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。

三、切實有效履行財政管理職能

政府和社會資本合作項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務，涉及預算管理、政府采購、政府性債務管理，以及財政支出績效評價等財政職能。推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。

（一）著力提高財政管理能力。政府和社會資本合作項目建設周期長、涉及領域廣、復雜程度高，不同行業的技術標準和管理要求差異大，專業性強。地方各級財政部門要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規范項目運作，實現中長期可持續發展，提升資金使用效益和公共服務水平。同時，注重體制機制創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

（二）認真做好項目評估論證。地方各級財政部門要會同行業主管部門，根據有關政策法規要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業機構進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容。

（三）規范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會資本合作項目政府采購環節的規范與監督管理。財政部將圍繞實現“物有所值”價值目標，探索創新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業主管部門，按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程。

（四）細化完善項目合同文本。地方各級財政部門要會同行業主管部門協商訂立合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節，積極探索明確合同條款內容。財政部將在結合國際經驗、國內實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。

（五）完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，探索建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮。

（六）健全債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務管理要求，指導下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。

（七）穩步開展項目績效評價。省級財政部門要督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。

四、加強組織和能力建設

（一）推動設立專門機構。省級財政部門要結合部門內部職能調整，積極研究設立專門機構，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。

（二）持續開展能力建設。地方各級財政部門要著力加強政府和社會資本合作模式實施能力建設，注重培育專業人才。同時，大力宣傳培訓政府和社會資本合作的工作理念和方法，增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。

（三）強化工作組織領導。地方各級財政部門要進一步明確職責分工和工作目標要求。同時，要與有關部門建立高效、順暢的工作協調機制，形成工作合力，確保順利實施。對工作中出現的新情況、新問題，應及時報告財政部。

財政部

2014年9月23日

財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財金〔2014〕113號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，現印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財政部    

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第一章 總則

第一條 為科學規范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規、規章和規范性文件，制定本指南。

第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

第三條 本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。

第四條 財政部門應本著社會主義市場經濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發揮第三方專業機構作用，全面統籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。

第五條 各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規范、高效實施政府和社會資本合作項目。

第二章 項目識別

第六條 投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

（一）政府發起。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

（二）社會資本發起。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

第七條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。

對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

第九條 為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

第三章 項目準備

第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（一）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（三）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（六）監管架構。

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（七）采購方式選擇。

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章 項目采購

第十三條 項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

第十四條 資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

第十六條 評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第十七條 項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發售。

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（四）響應文件評審。

項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。

第十八條 項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優惠措施及幅度、外方社會資本采購我國生產的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。

第十九條 項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

第二十條 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第二十一條 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

第二十二條 各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。

第五章 項目執行

第二十三條 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

第二十四條 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。

當項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險已解除的，債權人應停止介入。

第二十五條 項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

第二十六條 項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。

第二十七條 社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。

第二十八條 在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

（一）合同修訂。

按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

（二）違約責任。

項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

（三）爭議解決。

在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

第二十九條 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

第三十條 政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。

社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

第三十一條 政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

社會資本或項目公司應披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況等信息。政府應公開不涉及國家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。

社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

第六章 項目移交

第三十二條 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

第三十三條 項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。

項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

第三十四條 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

第三十五條 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

第七章 附則

第三十六條 本操作指南自印發之日起施行，有效期3年。

第三十七條 本操作指南由財政部負責解釋。